La Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo instauró el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea con el fin de fomentar la reducción de las emisiones de estos gases de una forma eficaz, en relación con el coste y económicamente eficiente. Esta directiva fue transpuesta al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
El Consejo Europeo de 24 de octubre de 2014 asumió el compromiso de reducir las emisiones globales de gases de efecto invernadero de la Unión Europea por lo menos en un 40 % para 2030 con respecto a los valores de 1990. Para ello, todos los sectores de la economía deben contribuir a lograr esa reducción de las emisiones y el objetivo ha de alcanzarse de la manera más eficaz posible en relación con los costes. Confirmó, además, que el principal instrumento europeo para alcanzar este objetivo es un régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (en adelante RCDE UE) reformado que funcione correctamente, más un instrumento para estabilizar el mercado. El objetivo para los sectores cubiertos por el RCDE UE quedó establecido en una reducción en 2030 del 43 % por debajo de los niveles de 2005.
El 12 de diciembre de 2015, bajo la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, se adoptó el Acuerdo de París, entrando en vigor con carácter general el 4 de noviembre de 2016. España firmó el citado acuerdo el 22 de abril de 2016 y lo ratificó el 23 de diciembre de 2016. Fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» el 2 de febrero de 2017 y entró en vigor el 11 de febrero de 2017. El Acuerdo de París tiene como objetivo principal mantener el aumento de la temperatura media del planeta muy por debajo de 2 °C por encima de los niveles preindustriales y perseverar en los esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura a 1,5 °C por encima de dichos niveles. La Unión Europea envió contribución determinada de la Unión Europea y sus Estados miembros a la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático el 6 de marzo de 2015.
En 2018 se aprobó la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814, que entró en vigor el 8 de abril de 2018.
Esta Directiva constituye el marco legislativo de la Unión Europea para el periodo de comercio 2021-2030 (fase IV) del RCDE UE y se configura como uno de los instrumentos principales de la Unión Europea para alcanzar sus objetivos de reducción de emisiones a 2030, en línea con los compromisos asumidos por el Consejo Europeo en 2014 y como parte de la contribución de la Unión Europea al Acuerdo de París. Para ello, la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, introduce una serie de medidas destinadas a reforzar el RCDE UE. Entre ellas, destacan el incremento del factor de reducción lineal –que pasa del 1,74 % en la fase III (periodo 2013-2020) al 2,2 % en la fase IV, a partir de 2021–, la subasta como método principal de asignación de derechos de emisión, la continuidad de la asignación gratuita con una mejora de las disposiciones sobre fugas de carbono, más enfocadas a los sectores en riesgo de fuga, así como la creación de diversos fondos destinados a financiar la transición hacia una economía baja en carbono. En la fase IV, el periodo de comercio 2021-2030 se divide, a efectos de asignación gratuita de derechos y en relación a las instalaciones fijas, en dos periodos de asignación, que abarcan respectivamente los años 2021-2025 y 2026-2030.
Junto con la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, la Unión Europea ha adoptado diversos actos delegados y de ejecución dirigidos a garantizar la eficacia y la robustez del RCDE UE en el periodo 2021-2030. Así, en lo referente al seguimiento y notificación de emisiones y a la acreditación y verificación, pilares claves en los que se sustenta el RCDE UE, han sido aprobados el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2066 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 601/2012 de la Comisión; y el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2067 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, relativo a la verificación de los datos y a la acreditación de los verificadores de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Se han introducido cambios también en la regulación del Registro del Unión Europea, mediante el Reglamento (UE) 2018/208 de la Comisión, de 12 de febrero de 2018, que modifica el Reglamento (UE) n.º 389/2013 por el que se establece el Registro de la Unión.
En lo relativo al sector aéreo ha sido adoptado el Reglamento (UE) 2017/2392 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017, por el que se modifica la Directiva 2003/87/CE con objeto de mantener las limitaciones actuales del ámbito de aplicación para las actividades de la aviación y preparar la aplicación de una medida de mercado mundial a partir de 2021. Dicho reglamento prolonga la vigencia del alcance reducido del RCDE UE en la aviación hasta el año 2023.
Es igualmente reseñable la Decisión Delegada (UE) 2019/708 de la Comisión, de 15 de febrero de 2019, que completa la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo referente a la determinación de los sectores y subsectores que se consideran en riesgo de fuga de carbono para el periodo 2021-2030.
En cuanto a las normas sobre cómo debe efectuarse la asignación transitoria gratuita de derechos de emisión entre 2021 y 2030, ha sido adoptado el Reglamento delegado (UE) 2019/331 de la Comisión de 19 de diciembre de 2018 por el que se determinan las normas transitorias de la Unión Europea para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. También ha sido adoptado el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1842 de la Comisión, de 31 de octubre de 2019, por el que se establecen disposiciones de aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo respecto de las disposiciones adicionales de ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión debido a modificaciones del nivel de actividad. Asimismo, se encuentran en fase de negociación en el ámbito de la Unión Europea las normas sobre la determinación de los parámetros de referencia para la asignación gratuita.
La necesidad de incorporar al ordenamiento jurídico español las novedades que afectan al RCDE UE en el nuevo periodo de comercio que comienza el 1 de enero de 2021 incluidas por la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018; introducir los elementos conexos de las restantes normas adoptadas a nivel de la Unión Europea; dotar de la suficiente coherencia y efectividad al RCDE UE en España y alinearlo a la normativa de la Unión Europea, modificada en profundidad en los últimos dos años, justifican la modificación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo.
Tal como sucedió en modificaciones anteriores, existen determinadas cuestiones clave en la configuración de la fase IV del RCDE UE que no se recogen en esta ley, en la medida en que se trata de aspectos que son objeto de una gestión que debe realizarse a nivel de la Unión Europea y que, por lo tanto, bien no requieren transposición, bien se abordan mediante una remisión general a la normativa de la Unión Europea, sin menoscabar la necesidad de que la ley incluya una visión completa y coherente de la fase IV del RCDE UE.
La Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, señala que los Estados miembros pondrán en vigor a más tardar el 9 de octubre de 2019 las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar su cumplimiento.
De este plazo se exceptúa el artículo 1, punto 14, letra f), que modifica el artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87/CE, que debía estar en vigor a más tardar el 31 de diciembre de 2018 y que se introdujo en nuestro ordenamiento jurídico mediante la disposición final tercera del Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, por el que se desarrollan aspectos relativos a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030.
Esta modificación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, viene acompañada de otros cambios normativos a nivel reglamentario que aseguran la correcta implementación del RCDE UE en la fase IV. Cabe destacar, entre las normas ya adoptadas, la aprobación del mencionado Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, así como el Real Decreto 317/2019, de 26 de abril, por el que se define la medida de mitigación equivalente a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión en el periodo 2021-2025 y se regulan determinados aspectos relacionados con la exclusión de instalaciones de bajas emisiones del régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Asimismo, se encuentra en fase de tramitación el proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan aspectos relativos al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030 y que transpondrá el apartado 14 letras m) y n); y el apartado 17, en su último inciso, del artículo 1 de la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018.
Esta ley, que constituye por tanto una transposición parcial, consta de un artículo único, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.
En la redacción del anteproyecto de ley se ha tenido en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación con las competencias del Estado y de las comunidades autónomas en materia de cambio climático, y en particular la Sentencia 87/2019, de 20 de junio de 2019.